가. 항고소송의 피고적격
나. 농지조성비 및 전용부담금 부과처분의 피고적격
다. 농어촌진흥공사의 농지조성비와 전용부담금 고지·징수의 법적 성질
가. 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않으며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 수임행정청 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한 없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 한다.
나. 농지조성비 및 전용부담금 고지처분이 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의3 제1항 , 별지 제5호의4 서식에 의하여 된 것으로 인정되는바, 위 별지 제5호의4 서식에 의하면 그 납입고지권자 명의가 농어촌진흥공사로 되어 있고 달리 대리관계 등이 표시되어 있지 아니하므로 그 처분을 외부적으로 한 행정청은 농어촌진흥공사라 보아야 하고, 농어촌진흥공사에게 정당한 권한이 있는지 여부를 불문하고 위 처분의 취소를 구하는 항소소송의 피고는 농어촌진흥공사가 되어야 한다.
다. 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항 , 같은법시행령 제8조, 같은법시행규칙 제8조의2, 제8조의3, 농어촌발전특별조치법 제45조의2 , 제74조 , 같은법시행령 제53조의3, 제53조의4, 제83조, 같은법시행규칙 제35조의2, 제35조의3, 농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조 , 같은법시행령 제36조 등의 각 규정에 의하면, 농어촌진흥공사가 농림수산부장관 등을 대신하여 농지조성비와 전용부담금을 고지하여 징수하는 것은 단순히 수납을 대행하는 데 그치는 것이 아니라 고지징수권을 위임 위탁받아 자기의 권한에 기한 것으로 인정된다.
가.나.다. 행정소송법 제13조 나. 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의3 제1항 , 별지 제5호의4 다. 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항 , 농어촌발전특별조치법 제45조의2 , 제74조
주식회사 보성주택 소송대리인 변호사 한만수
대구직할시 달서구청장 소송대리인 변호사 윤일영
원심판결을 파기하고 사건을 대구고등법원에 환송한다.
직권으로 살펴본다.
1. 원심은, 피고(대구 달서구청장)가 대구직할시장의 지시에 따라 원고가 납입하여야 할 농지조성비와 농지전용부담금액을 계산하여 그 내역서를 농어촌진흥공사에 통보하여 농어촌진흥공사로 하여금 농지조성비와 전용부담금의 납입을 고지토록 함으로써 농어촌진흥공사 사장이 농지의보전및이용에관한법률시행령 제8조 제2항 , 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의4 제3항 의 규정에 의하여 원고에게 농지조성비 및 전용부담금의 납입을 고지한 사실을 인정한 다음, 피고로서는 농지조성비나 전용부담금에 대한 정당한 부과권자가 아닐 뿐더러 원고에 대한 이 사건 부과처분을 한 바도 없어 피고 적격을 갖지 못한다는 피고의 본안전 항변에 대하여, 피고가 이 사건 농지의 전용에 따른 농지조성비와 전용부담금을 산출하여 그 수납업무를 대행하는 농어촌진흥공사에 통보하여 농어촌진흥공사로 하여금 원고에게 농지조성비와 전용부담금의 납입을 고지하도록 한 이상, 원고에 대하여 농지조성비 및 전용부담금을 부과하는 처분을 한 행정청은 피고로 볼 수밖에 없으므로 피고에게 그 부과에 대한 정당한 권한이 있는지 여부에 관계없이 위 부과처분의 취소를 구하는 소는 피고를 상대로 제기하여야 한다고 하여 본안전 항변을 배척하였다.
2. 항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않다 할 것이며, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 정당한 권한에 기하여 수임행정청 명의로 한 처분에 대하여는 말할 것도 없고, 내부위임이나 대리권을 수여받은 데 불과하여 원행정청 명의나 대리관계를 밝히지 아니하고는 그의 명의로 처분 등을 할 권한이 없는 행정청이 권한없이 그의 명의로 한 처분에 대하여도 처분명의자인 행정청이 피고가 되어야 한다 (당원 1991.2.22. 선고 90누5641 판결 참조).
기록에 의하면 원고에 대한 이 사건 농지조성비 및 전용부담금 고지처분은 농지의보전및이용에관한법률시행규칙 제8조의3 제1항 , 별지 제5호의4 서식에 의하여 된 것으로 인정되는 바, 위 별지 제5호의4 서식에 의하면 그 납입고지권자 명의가 농어촌진흥공사로 되어 있고 달리 대리관계 등이 표시되어 있지 아니하므로 그 처분을 외부적으로 한 행정청은 농어촌진흥공사라 보아야 할 것이고 (원심은 대구 달서구청장의 농어촌진흥공사에 대한 부과내역서 등의 통보가 이 사건 소송의 대상인 처분에 해당하는 듯이 설시하고 있으나 그 통보는 행정기관 내부의 문제일 뿐 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다 할 수 없다), 농어촌진흥공사에게 정당한 권한이 있는지 여부를 불문하고 위 처분의 취소를 구하는 항소소송의 피고는 농어촌진흥공사가 되어야 할 것이다.
뿐만 아니라 농지의보전및이용에관한법률 제4조 제4항 , 같은법시행령 제8조, 같은법시행규칙 제8조의2, 제8조의3, 농어촌발전특별조치법 제45조의2 , 제74조 , 같은법시행령 제52조의3, 제52조의4, 제83조, 같은법시행규칙 제35조의2, 제35조의3, 농어촌진흥공사및농지관리기금법 제32조 , 같은법시행령 제36조 등의 각 규정에 의하면, 농어촌진흥공사가 농림수산부장관 등을 대신하여 농지조성비와 전용부담금을 고지하여 징수하는 것은 단순히 수납을 대행하는 데 그치는 것이 아니라 고지징수권을 위임 위탁받아 자기의 권한에 기한 것으로 인정된다.
3. 그렇다면 원심판결에는 농지조성비 및 전용부담금 부과고지권자와 항고소송의 피고 적격에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로 상고이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.