대법원 1996. 9. 23. 자 95마817 결정

[1] 광산보안소장이 구 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 따라 폐광된 광산의 광업권자 또는 조광권자였던 자에게 한 광해방지 보안명령의 효력(무효)

[2] 구 폐광탄광의광해방지비용및산림복구비의지급규정 제2조의 성질 및 효력

[1] 구 석탄산업법(1991. 1. 14. 법률 제4324호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호, 제39조의2, 제39조의3, 구 석탄산업법시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13216호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항의 각 규정들에 의하면 구 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 의하여 폐광된 광산에 관하여는 광해방지 책임이 시, 도지사에게 귀속되고 다만 석탄산업합리화사업단이 그 광해방지 비용을 부담하는 것으로 보아야 할 것이므로, 상공자원부(현 통상산업부) 산하 광산보안사무소장은 구 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 의하여 폐광된 광산에 대하여는 광업권자 또는 조광권자였던 자에 대하여 광산보안법의 관계 규정에 의한 광해방지 보안명령을 내릴 수 없다고 보아야 하고, 따라서 그 광산보안사무소장이 광업권자 또는 조광권자였던 자에 대하여 내린 광해방지 보안명령은 대인적 한계를 벗어난 행정처분으로서 효력이 없다.

[2] 관계 규정에 의하면 석탄산업합리화사업단은 광해방지를 위한 비용에 관하여는 동력자원부장관(현 통상산업부장관)의 승인을 얻어 그 지급절차만을 규정할 수 있을 뿐 그 지급범위나 대상에 관하여는 규정할 수 없으므로 석탄산업합리화사업단이 비용을 지급하는 광해방지 비용의 범위를 한정한 구 폐광탄광의광해방지비용및산림복구비의지급규정(1991. 4. 10. 개정되기 전의 것) 제2조의 규정은 위임의 범위를 넘는 것으로서 효력이 없다고 하여야 할 뿐 아니라, 위 지급규정은 그 내용이나 성질에 비추어 볼 때 석탄산업합리화사업단 내부의 사무처리준칙에 불과하고 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 있는 것은 아니라 할 것이므로 위 지급규정에서 정한 광해방지 비용만이 구 석탄산업법 제39조의3의 규정에 의하여 석탄산업합리화사업단이 비용을 부담하는 광해를 방지하기 위한 비용에 해당한다고 할 수 없다.

[1] 구 석탄산업법(1991. 1. 14. 법률 제4324호로 개정되기 전의 것) 제2조 제10호, 제39조의2, 제39조의3 제1항, 구 석탄산업법시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13216호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항, 광산보안법 제15조

[2] 구 석탄산업법(1991. 1. 14. 법률 제4324호로 개정되기 전의 것) 제39조의3 제1항, 구 석탄산업법시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13216호로 개정되기 전의 것) 제39조, 제41조 제3항 제6호, 제42조 제2항, 제42조의2 제5항, 구 폐광탄광의광해방지비용및산림복구비의지급규정(1991. 4. 10. 개정되기 전의 것) 제2조

서울고법 1995. 6. 22. 자 95라26 결정

원심결정을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.

재항고이유를 판단한다. 

1.  원심결정 이유에 의하면 원심의 사실인정과 판단은 다음과 같다. 

가.  신청외 신성산업개발 합자회사(이하 신청외 회사라 한다)는 광업자인 이 사건 가처분 피신청인인 대한석탄공사(이하 피신청인이라 한다)와 사이에 충남 보령 소재 14개 석탄광구(광업등록번호 24755 외 13개 광구)에 관하여 조광기간을 1982. 5. 28.부터 1985. 5. 27.까지로 하는 조광계약을 체결한 다음 1982. 5. 28. 조광권 설정등록을 하였고, 그 후 1985. 2. 27. 위 조광기간을 같은 달 28.부터 1995. 5. 27.까지로 연장하는 조광권 연장계약을 체결하였다. 한편 신청외 회사는 위와 같이 조광권 연장계약을 체결할 때인 1985. 2. 27. 제3채무자인 대한보증보험 주식회사와 사이에 피신청인을 피보험자, 보험금액을 금 139,327,250원, 보험기간을 같은 해 5. 28.부터 1995. 5. 27.까지로 하는 조광계약상의 채무이행을 보증하는 내용의 보증보험계약을 체결하였는데, 이 사건 가처분 신청인(이하 신청인이라 한다)들은 신청외 회사가 위 보증보험계약에 기하여 부담하는 채무를 연대보증하였다.

그런데, 신청외 회사가 조광권설정을 한 석탄광산은 석탄산업법 제39조의2 제1항이 규정하는 폐광대책비의 지급대상에 해당하여 신청외 회사는 1990. 8. 31. 위 각 광산을 폐광하고 같은 해 10. 12. 조광계약을 해지한 다음 같은 해 11. 16. 조광권의 소멸 등록을 마쳤으며, 신청외 회사는 1991. 9. 9. 해산결의에 따라 같은 달 18.자로 해산등록을 마치고 1993. 12. 31. 청산을 종결한 다음 1994. 1. 5.자로 청산등기를 마쳤다.

상공자원부(현 통상산업부)산하 서부광산 보안사무소장(이하 광산보안사무소장이라 한다)은 1993. 7. 23.자로 신청외 회사에 대하여 1990. 11. 16. 폐광한 개화사갱 외 6개 갱도가 개방되어 인(人), 축(畜)의 출입이 가능하여 안전사고의 우려가 있으니 이를 개선하고 그 결과를 1993. 9. 10.까지 보고하라는 광해방지 보안명령과 백운 10갱에서 흘러나오는 갱내수의 철분함량이 오염물질 배출 허용기준을 초과하니 이를 개선하고 그 결과를 1993. 10. 10.까지 보고하라는 광해방지 보안명령을 내렸다. 광산보안사무소장은 위와 같은 광해방지 보안명령을 광업권자인 피신청인에게도 시달하여 피신청인은 1993. 9. 16. 청산중인 신청외 회사에게 조광계약 제20조를 근거로 보안명령 이행을 촉구하였는데, 신청외 회사가 이를 이행하지 아니하자 피신청인은 1994. 6. 10. 스스로 보안명령을 이행하겠으니 조광계약 제20조에 기하여 신청외 회사에서 소요비용을 부담하라는 통고를 하고, 같은 해 8. 4. 제3채무자에게 보험계약자인 신청외 회사의 보안명령 불이행을 이유로 보증보험계약에 따른 보험금 23,000,000원의 지급신청을 하였다. 한편 제3채무자인 대한보증보험 주식회사는 같은 달 10. 연대보증인인 신청인들에게 제3채무자가 피신청인에게 보험금을 지급하면 신청인들을 상대로 구상권을 행사하게 된다는 내용의 통보를 하였다.

나.  원심은 위와 같은 사실을 인정한 후, 신청외 회사가 조광한 석탄광산은 석탄산업법 제39조의2에 해당되어 신청외 회사는 1990. 8. 31. 위 광산들을 폐광하고 같은 해 11. 16. 같은 법 제39조의3 제1항의 규정에 의한 조광권 소멸 등록을 하였는바, 같은 법 제39조의3의 규정에 의하면 위와 같이 같은 법 제39조의2에 해당하여 광업권 및 조광권의 소멸 등록을 마친 광산에 대한 광해방지를 위한 비용은 석탄산업합리화사업단(이하 사업단이라 한다)이 지급하도록 규정되어 있고, 석탄산업법시행령에 의하면 광해방지를 위한 비용은 시, 도지사에게 지급할 수 있다고 규정되어 있으므로, 결국 같은 법 제39조의2, 3의 규정에 따라 폐광된 위 석탄광산에 대하여는 그 광해방지 비용은 사업단에서 지급되어야 하고 광해방지시설을 할 책임은 시, 도지사에게 있음이 분명하므로 신청외 회사에게는 이 사건 광해방지 보안명령을 이행할 의무가 없다고 할 것이고, 따라서 피신청인은 제3채무자에 대하여 위 보안명령의 대행비용에 해당하는 보험금의 지급을 구할 수 없다고 주장하면서 이 사건 이행보증 보험금의 추심 기타 양도 등 일체의 처분금지 가처분을 구하는 이 사건 신청에 대하여 다음과 같이 판단하고 있다.

석탄산업법 제39조의3 제1항은 "제39조의2 제1항의 규정에 의한 기준에 의하여 폐광지원대상에 해당하는 광산의 석탄광업권자가 당해 광업권, 조광권의 말소등록을 마친 때에는 사업단은 당해 광산의 석탄광업자 등에게 다음 각 호의 금액을 지급하여야 한다"라고 규정하고, 그 제3호에서 "폐광되는 광산의 광해방지를 위한 비용"을 들고 있으며, 석탄산업법시행령 제42조 제2항은 "법 제39조의3 제1항 제3호의 규정에 의한 광해방지를 위한 비용은 당해 사업을 시행하는 시, 도지사에게 지급하거나 사업단이 당해 사업에 직접 사용한다"고 규정하고, 사업단이 정한 폐광탄광의 광해방지 비용 및 산림복구비의 지급규정 제2조 제1호에 의하면 "광해방지 비용이라 함은 석축 등 폐석유실방지를 위한 공사비, 도시계획구역 내 훼손지역의 광해복구 비용, 인근 탄광의 폐광으로 직접 피해를 받거나, 받을 우려가 있는 탄광의 출수피해 방지비용, 기타 광해방지를 위하여 시, 도지사 또는 사업단 이사장이 요청하고 동력자원부장관이 승인한 비용"이라고 규정하고 있다. 이 사건 석탄광산이 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 따라 소멸 등록된 광산인 사실은 앞서 인정한 바와 같으나, 이 사건 광해의 내용이 폐광한 개화사갱 외 6개 갱도가 개방되어 인, 축의 출입이 가능하여 안전사고의 우려가 있다거나 백운 10갱에서 흘러나오는 갱내수의 철분함량이 오염물질 배출 허용기준을 초과한다는 내용의 것이라면 그 광해에 대한 방지비용은 사업단이 그 비용을 지급하는 광해방지 비용에는 포함되지 아니한다고 할 것이므로 신청외 회사에게 위 각 보안명령에 대한 이행의무가 있다고 할 것이고 따라서 신청외 회사에게 위 각 보안명령을 이행할 의무가 없음을 전제로 한 신청인들의 주장은 이유가 없다고 하여 재항고인들의 이 사건 신청을 기각한 제1심 결정을 그대로 유지하고 있다.

2.  광산보안법 제18조는 "동력자원부장관(현 통상산업부장관, 이하 같다)은 광업권이 소멸한 후라도 3년간은 광업권자 또는 조광권자이었던 자에 대하여 그가 광업을 경영하였음으로 인하여 발생할 위해 또는 광해를 방지하기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다."라고 규정하고 있고, 원심 인정 사실에 의하면 신청외 회사가 조광한 석탄광산은 1990. 8. 31. 폐광되고 같은 해 10. 12. 조광계약이 해지된 후 같은 해 11. 16. 조광권 소멸 등록이 되었으므로 신청외 회사에 대하여는 조광권 소멸 후 3년이 되는 1993. 11. 15.까지 광해방지를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 할 것이며, 따라서 신청외 회사에 대한 광해방지 보안명령이 조광권 소멸 후 3년 이내인 같은 해 7. 23.에 있은 이상 신청외 회사는 일응 위 석탄광산에 대한 광해방지 보안명령을 이행할 의무가 있다 할 것이고, 이미 발하여진 보안명령이 조광권 소멸 후 3년이 되는 같은 해 11. 15.까지 이행되지 아니하였다고 하여 그 의무가 소멸하는 것은 아니라고 할 것이다.

그러나 석탄산업법(1991. 1. 14. 법 제4324호로 개정되기 전의 법률, 이하 같다) 제39조의2 제1항은 "동력자원부장관은 석탄광산의 매장량, 생산량 및 탄질 등을 참작하여 제39조의3의 규정에 의한 폐광대책비 지급의 대상이 되는 석탄광산의 기준을 정하여 고시할 수 있다. 이를 변경한 때에도 또한 같다"고 규정하고, 제39조의3 제1항은 "제39조의2 제1항의 규정에 의한 기준에 해당하는 광산의 석탄광업자가 당해 광업권, 조광권 또는 계속작업권(이하 '광업권 등'이라 한다)의 소멸 등록을 마친 때에는 사업단은 당해 광산의 퇴직근로자 및 석탄광업자 등에게 제29조의 규정에 의한 안정기금에서 다음 각 호의 금액(이하 '광업대책비'라 한다)을 지급하여야 한다"고 규정하고, 그 제3호에서 "폐광되는 광산의 광해방지를 위한 비용"을 들고 있으며, 석탄산업법시행령(1990. 12. 31. 대통령령 제13216호로 개정되기 전의 시행령, 이하 같다) 제42조 제2항은 "법 제39조의3 제1항 제3호의 규정에 의한 광해방지를 위한 비용은 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 '시·도지사'라 한다)에게 지급한다"고 규정하고, 석탄산업법 제2조 제10호는 "광해라 함은 석탄산업을 영위함에 따른 토지의 굴착, 갱수나 폐수의 유출, 폐석의 유실이나 석탄가루의 날림 등으로 인한 피해를 말한다"고 규정하고 있는바, 위 각 규정들에 의하면 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 의하여 폐광된 광산에 관하여는 광해방지 책임이 시, 도지사에게 귀속되고 다만 사업단이 그 광해방지 비용을 부담하는 것으로 보아야 할 것 인데, 원심이 적법히 확정한 사실에 의하면 이 사건 광산은 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 의하여 폐광된 광산이고, 그 광해의 내용은 폐광한 개화사갱 외 6개 갱도가 개방되어 인, 축의 출입이 가능하여 안전사고의 우려가 있고, 또한 백운 10갱에서 흘러나오는 갱내수의 철분함량이 오염물질 배출 허용기준을 초과한다는 것이므로 이는 석탄산업법 제2조 제10호에서 규정한 광해에 해당함이 분명하고, 따라서 이 사건 광해에 대한 방지책임 역시 시, 도지사에게 귀속되고 사업단이 그 광해방지 비용을 부담한다고 보아야 할 것이다. 그렇다면, 광산보안사무소장은 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 의하여 폐광된 광산인 이 사건 광산에 대하여는 그 광업권자 또는 조광권자였던 자에 대하여 광산보안법의 관계 규정에 의한 광해방지 보안명령을 내릴 수 없다고 하여야 할 것이므로 이 사건 광해방지 보안명령은 대인적 한계를 벗어난 행정처분으로서 그 효력이 없다 고 하겠다.

그런데, 사업단이 동력자원부장관의 승인을 얻어 제정한 '폐광탄광의 광해방지 비용 및 산림복구비의 지급규정(1991. 4. 10. 개정되기 전의 규정, 이하 지급규정이라 한다) 제2조는 "광해방지 비용이라 함은 석탄산업법 제2조 제10호의 규정에서 정한 광해의 방지를 위한 비용으로서 다음 각목에 해당하는 비용을 말한다"고 규정하고, 그 구체적 내용으로 "석축, 옹벽, 암거(배수로)시설 등 폐석유실방지를 위한 공사비"(가목), "도시계획법 규정에 의한 도시계획구역 내 훼손지역의 광해복구 비용"(나목), "인근 탄광의 폐광으로 직접 피해를 받거나 받을 우려가 있는 탄광의 출수피해 방지비용"(다목), "기타 광해방지를 위하여 서울특별시장, 직할시장, 도지사 또는 사업단 이사장이 요청하고 동력자원부장관이 승인한 비용"(라목)을 들고 있으나, 앞서 본 바와 같이 석탄산업법 제39조의3 제1항 제3호는 같은 법 제39조의2 제1항의 규정에 의한 기준에 해당하는 광산의 석탄광업자가 당해 광업권 등의 소멸 등록을 마친 때에는 사업단은 석탄광업자 등에게 제29조의 규정에 의한 안정기금에서 폐광되는 광산의 광해방지를 위한 비용을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 한편 석탄산업법시행령 제39조는 석탄광업의 폐광대책사업( 제2호)을 사업단의 사업의 하나로 규정하며, 제42조 제2항은 광해방지를 위한 비용을 시, 도지사에게 지급한다고 규정하고, 제42조의2 제5항은 '법 제39조의3 제1항 제3호의 규정에 의한 광해방지를 위한 비용' 등의 지급절차는 사업단이 동력자원부장관의 승인을 얻어 정한다고 규정하고 있으므로, 위 각 규정들에 의하면 사업단이 동력자원부장관의 승인을 얻어 정한 지급규정은 광해방지를 위한 비용에 관하여는 그 지급절차만을 규정할 수 있을 뿐 그 지급범위나 대상에 관하여는 규정할 수 없다고 하여야 한다. 따라서 사업단이 비용을 지급하는 광해방지 비용의 범위를 한정한 위 지급규정 제2조의 규정은 위임의 범위를 넘는 것으로서 효력이 없다고 하여야 할 뿐 아니라, 위 지급규정은 사업단이 석탄산업법 제39조의3의 규정에 의거 폐광대책비를 지급한 폐광광산에 대하여 같은 법 제39조의3 제1항 제3호, 같은법시행령 제41조 제3항 제6호 및 제42조 제2항의 규정에 의한 광해방지 비용 및 산림복구비의 지급절차에 관한 사항을 정함을 목적( 제1조)으로 하여 사업단이 동력자원부장관의 승인을 얻어 만든 것으로서, 위 지급규정은 그 내용이나 성질에 비추어 볼 때 사업단 내부의 사무처리준칙에 불과하고 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 있는 것은 아니라 할 것이므로 위 지급규정에서 정한 광해방지 비용만이 석탄산업법 제39조의3의 규정에 의하여 사업단이 비용을 부담하는 광해를 방지하기 위한 비용에 해당한다고는 할 수 없음이 명백하다.

그렇다면 원심이, 이 사건 석탄광산은 석탄산업법 제39조의2, 3의 규정에 따라 소멸 등록된 광산인 사실을 인정하면서도, 이 사건 광해의 내용은 사업단이 그 방지비용을 지급하는 광해에는 포함되지 아니한다고 보아 신청외 회사에게 이 사건 광해방지 보안명령에 대한 이행의무가 있다는 이유로, 피신청인은 제3채무자에 대하여 위 보안명령의 대행비용에 해당하는 보험금의 지급을 구할 수 없다는 신청인들의 주장을 배척한 것은 위 지급규정의 성질이나 효력을 오해한 나머지 석탄산업법에서 정한 광해를 방지하기 위한 비용의 부담자에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 이는 결정에 영향을 미쳤음이 명백하다. 재항고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유가 있다.

3.  그러므로, 나머지 재항고이유에 대한 판단을 생략한 채 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 결정한다.